成功社會為何開始失去治理能力

最近，《華盛頓郵報》專欄作家 Fareed Zakaria 發表了一篇〈How California Became a Case Study in Failed Governance〉，引起不少討論。令人意外的是，這篇文章並沒有批評加州的經濟表現。相反地，他首先承認，加州依然是全球最具創新能力的地區之一，無論是人工智慧、半導體、生技或娛樂產業，都持續吸引全球人才與資本；若以經濟總量衡量，加州甚至足以躋身世界前五大經濟體。

真正讓 Zakaria 感到困惑的是另一件事：為什麼一個擁有如此強大經濟實力的地方，卻始終無法有效解決住房短缺、基礎建設延宕、公共教育、街友問題與政府效率等長期挑戰？在他看來，加州最大的問題並不是經濟失敗，而是治理能力逐漸失靈。這個觀察不只是對加州的評論，更提出了一個值得所有成熟民主社會思考的問題：為什麼愈成功的社會，有時反而愈難改革？

如果把這篇文章放回四十多年前閱讀，就會發現 Zakaria 描述的現象，幾乎與政治經濟學家 Mancur Olson 在 1982 年《The Rise and Decline of Nations》中的理論形成了一場跨越四十年的對話。

Olson 最重要的發現不是利益團體而是制度累積

Olson 最著名的理論經常被簡化為「利益團體會阻礙改革」，但這並不是他真正想表達的重點。

他真正關心的是，一個長期穩定、富裕且民主的社會，會不斷累積新的利益團體，而這些利益團體幾乎都具有存在的正當性。工會需要保障勞工權益，產業協會希望維護產業發展，地方社區希望保護生活品質，環保團體追求永續發展，專業組織要求維持執業標準，每一項訴求單獨來看都合理，也都值得被制度尊重。

問題在於，民主制度非常擅長增加制度，卻不擅長刪除制度。

每一個新的利益，都可能對應新的法規、新的審查程序、新的行政機制或新的否決權。隨著時間推移，制度不斷向上堆疊，卻很少回頭檢討哪些程序已經失去必要性、哪些規範彼此重複、哪些制度反而開始降低治理效率。Olson 將這種現象稱為「制度僵化（institutional sclerosis）」，真正造成社會停滯的，不是任何單一利益團體，而是制度累積的速度，逐漸超過了制度調整的能力。

因此，他的理論並不是批評民主，而是在提醒民主社會，一旦缺乏持續更新制度的能力，成功本身反而可能成為改革最大的阻力。

加州只是第一個被全球看見的案例

從這個角度重新閱讀 Zakaria 的文章，就會發現他描述的並不是加州獨有的問題，而是一個成熟民主社會共同面對的治理困境。

以住房政策為例，加州希望同時兼顧環境保護、地方自治、租戶權益、歷史保存、社區參與與都市規劃，每一項目標都具有正當性，也都代表不同群體的重要利益。然而，當所有目標都必須同時滿足，每一項開發都可能面臨冗長的審查與程序，最後形成的結果反而是住房供給不足、房價持續上升，原本希望保護居民的制度，最終卻讓更多居民失去負擔住房的能力。

同樣的現象也出現在基礎建設、公共運輸與街友政策。政府投入的資源持續增加，行政程序愈來愈完整，參與決策的單位也愈來愈多，但公共服務的改善速度卻沒有跟上支出的增加。Zakaria 真正提出的質疑，不是政府花了太多錢，而是為什麼投入更多資源，卻沒有換來更好的治理成果。

如果把視野放大，這樣的現象也並非只有加州才存在。近年英國的大型基礎建設、日本部分都市更新計畫，以及歐洲能源轉型過程中，都不同程度面臨決策程序日益複雜、推動速度愈來愈慢的挑戰。加州之所以受到關注，不是因為它最失敗，而是因為它同時擁有世界最強的創新能力，卻也讓治理能力的落差變得更加鮮明。

後來四十年的政治經濟學都在回答同一個問題

Olson 提出了問題，而後來四十年的政治經濟學，幾乎都在試圖回答這個問題。

Douglass North 認為，制度存在的目的並不是維持現狀，而是降低交易成本，並持續適應新的經濟環境。如果制度只能增加而不能調整，它終究會從促進發展的工具，變成阻礙發展的成本。

Francis Fukuyama 則提出「國家能力（State Capacity）」的重要性。他認為，民主制度除了問責與制衡之外，也需要一個真正有能力執行政策的政府。當程序不斷增加，但行政能力沒有同步提升，再好的政策也可能停留在紙面上。

Daron Acemoglu 進一步指出，制度真正的價值，在於能否持續促進競爭與創新，而不是讓既有利益逐漸固化。制度如果開始保護既有秩序勝過鼓勵新的競爭，它就會逐漸失去活力。

不同學者使用不同的理論語言，但共同討論的其實都是同一件事：成熟社會最大的挑戰，不是如何建立制度，而是如何讓制度持續適應變化。

今天最大的落差不是科技而是治理

這也是加州案例最耐人尋味的地方。

今天全球最重要的人工智慧企業，包括 OpenAI、Google、Meta、Anthropic，以及眾多半導體與新創公司，都聚集在加州。它代表全世界最先進的科技能力，也吸引最優秀的人才與最多的創投資金。然而，同一個地方卻長期無法有效增加住房供給、改善公共運輸或降低基礎建設成本。

這種反差提醒我們，一個社會可以同時擁有世界級的創新能力，卻未必擁有同樣等級的治理能力。科技能力能夠快速突破，但制度能力卻可能因為長年的累積而逐漸失去彈性。真正限制一個成熟社會發展的，未必是技術，而是治理效率開始追不上創新的速度。

真正需要改革的是制度更新能力

因此，Olson 留給今天最大的啟發，並不是利益團體本身，而是制度是否仍然保有自我更新的能力。

市場之所以能維持活力，不是因為每一家企業都能永遠成功，而是因為競爭會淘汰效率較差的企業，新的商業模式可以取代舊的商業模式，整個市場因此持續演化。同樣的道理，也應該適用於制度本身。如果法規只能增加、程序只能累積、權責只能擴張，而缺乏定期檢討、簡化與淘汰的機制，再成功的制度，終究都可能因為自身的複雜性而降低治理能力。

因此，Zakaria 的文章真正重要的地方，不是批評加州，也不是替任何政黨辯護，而是讓一個四十年前提出的政治經濟學問題，再次出現在當代社會面前。成熟民主國家真正需要競爭的，不只是企業是否具有創新能力、市場是否仍然有效率，更重要的是制度本身是否仍然具有修正自己、淘汰自己與適應下一個時代的能力。當治理能力開始落後於經濟與科技能力時，一個社會面臨的最大挑戰，便不再是如何創造成功，而是如何避免成功逐漸變成改革的障礙。