耗羨歸公試圖把地方真實成本拉進正式預算，但十九世紀中葉的清朝已面對更大的財政斷裂。人口增加、軍費擴張、河工與賑災支出、鴉片戰爭賠款以及銀價波動，長期把中央與地方財政推向極限；固定田賦又難以同步擴張。太平天國戰爭爆發時，地方督撫需要自己募兵、籌餉，舊有「中央先收、地方再等撥款」的節奏徹底跟不上戰爭。

西元 1853 年（清咸豐三年）前後出現的厘金，是這個長期財政危機在戰時形成的制度出口。它利用商品運輸與交易節點徵取小額稅，不需要重新丈量土地，也能快速取得現金。短期看是軍費工具，長期卻把地方政府的收入能力、軍隊與行政網絡綁在一起，改變中央與地方之間的權力。

厘金的創議與最初實施涉及雷以諴、錢江及江北軍政幕僚。現有史料可以確認江北厘捐與雷以諴的軍政權力直接相關，因此適合把他界定為制度起點的代表人物；至於具體創議來源，仍需保留多人參與的可能。後來全國各省的厘金體系在戰爭擴散與地方仿行中逐步形成，制度擴張及其地方財權效果則有更充分材料支持。

戰爭與財政斷裂

清代傳統財政的主要收入來自田賦、鹽課、常關等既有項目。這些制度在和平時期可以按照年度與固定行政程序徵解，但內戰具有完全不同的時間結構。軍隊今天就要糧、餉與武器，財政收入卻可能幾個月甚至一年後才到。

更麻煩的是，戰區本身往往正是傳統稅源最容易中斷的地方。農村被破壞，戶口逃散，運河與道路受阻，地方官府甚至無法正常存在。中央若仍要求地方按照舊制先徵、再解、再等中央撥款，軍事組織很可能在資金到達前就已經失去作戰能力。

因此，晚清形成「就地籌餉」的制度需求。地方軍政機構必須掌握能在本地迅速取得的收入來源；捐輸只能提供不穩定的短期資金，田賦又受戰亂破壞且缺乏快速擴張空間，商品流通於是成為新的可見稅基。

厘金的優勢正是速度。只要控制道路、碼頭、城鎮或市場節點，就能在商品經過時收取現金，不必先完成複雜的戶籍與土地調查。它行政技術粗糙，卻非常適合一個沒有時間等待複雜制度建設的戰時政府。

厘金起點

現有材料通常把西元 1853 年（清咸豐三年）江北揚州一帶的創辦厘捐與雷以諴連在一起，仙女廟、邵伯等商業節點常被列為早期徵收地點。這項措施的制度背景非常明確：國帑不足，江北軍營需要現金，地方只能向仍在運作的商業流通尋找財源。

「厘」原意帶有很低的比例意涵，後來厘金實際徵收卻不必然始終維持單一百分比。不同省份、商品與關卡的做法差異很大，整個晚清厘金制度並沒有全國統一的百分之一稅率。共同特徵是在商品運輸、落地銷售或交易節點徵取相對小額但頻繁的稅。

這種制度最適合戰時財政，因為它把徵稅時點放在「貨物正在移動」的那一刻。土地稅要找地主與田冊，人頭稅要找戶籍，厘金只需要找到道路和貨物。只要交通節點仍在地方政權控制下，稅就有可能收得到。

雷以諴因此適合作為制度起點的代表人物，後來全國厘金體系則由各省在擴散過程中共同塑造。這套制度的歷史影響，來自其他省份發現它同樣能解決軍費問題，迅速仿效並各自發展。

厘金如何長成地方財權

從徵稅技術看，厘金幾乎具備戰時政府最需要的條件。商品在道路、河港與城門形成自然集中點，稅卡只要攔住貨物，就能直接徵收。政府不需要知道商人全年收入，也不需要完整會計帳簿。

這大幅降低早期徵收的資訊門檻。對一個行政能力已被戰爭打散的地方政府而言，知道「這批貨經過這裡」遠比知道「這個商人一年賺多少」容易。厘金實際上利用交通網絡替政府完成稅基定位。

但同一批貨物往往會經過不只一個節點。不同州縣、不同省份如果都設卡，同一商品就可能在運輸途中被反覆課徵。單一關卡稅負雖小，沿途重複課徵後會累積成相當高的跨區交易成本。

這正是厘金最大的制度缺陷：它的收入和市場摩擦高度相關。設卡越多，地方收入可能越高，商品跨區流通卻越昂貴。對單一地方政府而言增加一個稅卡可能合理，所有地方都做同樣選擇時，卻會共同削弱全國市場。

厘金的關鍵轉折，是西元 1853 年（清咸豐三年）前後的做法迅速向其他省份擴散。太平天國戰爭使曾國藩、胡林翼等地方軍政力量承擔愈來愈大的募兵與籌餉責任，各地督撫因而需要一套不必完全等待戶部撥款的穩定收入。

厘金提供了這種條件。它在本地徵收，收入可以直接支應本地軍費與行政；省級軍政機構因而取得更大的實際資源控制權，中央與地方的財政權力也隨之重新分配。

這是一個非常深的中央地方關係轉折。傳統王朝本來就存在地方留用與地方經費；太平天國戰爭後，省級督撫擁有的軍隊、財源與行政網絡進一步顯著擴張。厘金提供了一條可以持續流入的地方收入。

地方取得穩定稅源後，行政、軍事、職位與支出會逐步圍繞這筆收入重新組織。中央日後若要重新集中財政，就必須同時處理既有機構、債務與支出責任；財政分權一旦形成常設結構，再集權的政治成本便會快速上升。

厘金擴張後，各地設置厘局、分卡與委員管理徵收。這些機構在傳統州縣正額財政之外形成另一套收支網絡。晚清的權力結構同時呈現中央受限與地方徵稅、動員能力擴張。

對督撫而言，厘局的價值不只在收入。它還能提供商品流通、交通與地方商業活動的資訊，也能把軍事控制延伸到重要道路與市場。設卡徵稅本身就意味地方政權對交通節點具有實際控制力。

但新機構也容易形成自己的利益。厘局需要人員、薪資與辦公費，徵收越久，越多官員和地方利益依賴它存在。原本以戰時需要合理化的臨時機構，會逐步產生維持自身的組織誘因。

厘金之所以難以退出，在於一整套官僚與支出結構已經圍繞這筆收入形成。臨時稅一旦養出常設機構，戰爭結束便不足以自動終止徵收。

軍費與市場分割

在太平天國戰爭期間，厘金提供了清楚而直接的軍事財政效果。新的地方財源支撐湘軍、淮軍以及各地防務；傳統中央財政在危機中無法迅速供應，地方籌餉實際填補了國家能力的缺口。

但戰爭結束後，原本的軍事收益開始和商業成本分離。商貨在省際、府際與不同稅卡之間反覆繳費，使長距離貿易承受比地方交易更多成本。市場越跨區，碰到的稅卡越多。

這相當於在一個名義統一的帝國內部製造大量財政邊界。商品可能沒有跨越國境，卻必須反覆通過地方徵收節點。對近代工業與全國市場而言，這種稅制尤其不利，因為大規模生產依賴更廣的銷售與原料網絡。

厘金於是形成典型的制度交換：它在短期救了戰時財政，長期卻提高全國市場整合成本。歷史上很多危機制度都具有相同特徵——成立時的收益極高，危機過去後成本才逐漸顯現。

海關與厘金

晚清另一個快速成長的收入來源，是通商口岸的海關稅。海關與厘金都從商品流通取得收入，但制度結構截然不同。海關較集中在對外貿易與口岸，厘金則深入國內交通與市場節點。

海關收入在條約體系與海關行政下具有較高的集中性與標準化，厘金卻高度地方化，各省稅率、卡點與用途差異很大。這使晚清財政同時出現中央較能掌握的關稅與地方較能掌握的厘金，形成兩套方向不同的商業稅體系。

兩套收入也對中央地方權力產生不同效果。海關可以增加中央政府可支配收入，厘金則讓地方督撫建立相對自主財源。商品經濟成長因此沒有自動強化中央，反而同時供養兩種不同財政權力。

這也為後來關稅自主與裁厘埋下制度背景。南京國民政府若要重建統一中央財政，必須同時取得自主關稅並拆除已經存在數十年的國內厘卡。對外財政主權與對內市場統一，最後變成同一場改革的兩面。

戰時稅的退出成本

太平天國戰爭結束後，厘金沒有隨著軍事危機一起退出。地方政府已經把它用於軍費之外的行政、治安與各種支出，中央也很難立即找到另一筆收入完全替代。臨時制度因此轉成常態。

戰時稅運作數十年後，政策問題會從「現在要不要收」轉成「取消之後誰補這個缺口、哪些機構關掉、哪些債務與支出由誰承擔」。制度持續時間越長，退出成本也越高。

晚清與民初曾反覆討論裁厘，大規模推進則必須等到中央找到替代收入與更統一的稅制。到南京國民政府恢復關稅自主並推動裁厘、統稅時，改革重點正是用較集中、較標準化的收入取代地方層層稅卡。

雷以諴的歷史影響因此遠超過他本人短暫的江北軍務。一個為了幾個月軍餉而創設的辦法，最後存續數十年，改變省級財權、商業成本與中央集權。制度一旦與穩定財源及既得行政權力結合，存續時間便可能遠超創建者最初的政策尺度。

Charles Tilly 的國家形成理論可以用來理解厘金為何在西元 1853 年（清咸豐三年）前後迅速出現。戰爭迫使政府尋找能立即取得的資源；傳統田賦與中央撥款來不及支應軍事需求時，地方就會創造新的徵收工具。

Douglass North 的交易成本視角則指出另一面。對地方政府而言，在交通節點設卡是一種低成本徵稅方式；對跨區商人而言，每增加一個厘卡卻提高運輸、等待、議價與不確定性成本。

Tilly 的戰爭財政與 North 的交易成本，正好照出厘金的兩面。它在短期提高地方政府的戰時財政能力，卻在長期把同一片市場切成多重財政邊界；地方得到更穩定的收入，全國市場則承擔更高的流通成本。

戰爭結束後厘金仍然存續，正是因為新的收入已經養出相應機構與支出。中央若要重新集中財權，必須在拆除稅卡的同時處理地方已經依賴的整套財政結構。