國營企業回答了「誰來投資」，下一個制度難題則是「先投資什麼」。當鋼鐵、外匯、設備、能源與技術都稀缺時，重工業、交通、能源與金融之間存在高度互相依賴，整體排序需要跨企業與跨部門協調。晚清以來反覆出現的後進工業化問題，到戰後因經濟破壞、資本不足與國際競爭被推到整體國民經濟的尺度。

中國大陸在西元 1950 年代把這個問題推向全面計畫經濟，台灣則以四年經濟建設計畫、外匯管制、美援與國營事業形成指導式規劃。兩岸都承認後進工業化需要國家集中稀缺資源，主要分岔發生在計畫深入到什麼程度：大陸把大量微觀產量與物資納入行政配置，台灣則讓私人企業與市場價格保留更大的決策範圍。

第一個五年計畫由陳雲、李富春、國家計畫機關與對蘇協商共同形成。陳雲長期處理綜合平衡、邊建邊改、財政物資協調與投資排序，將分散的工業建設要求整理成全國資源配置方法；李富春則在國家計畫委員會與正式報告中推動制度常設化。大量計畫文件與政策資料使兩人的具體作用可以比古代人物分得更細。

稀缺資源

西元 1950 年代初，中國大陸幾乎所有關鍵發展資源都不足。鋼材有限、機器有限、外匯有限、技術人員有限，財政也不可能同時建設每一座工廠。只要資源稀缺，就一定存在排序問題。

市場主要依靠價格、利潤與融資排序投資，需求高、回收快的企業因此較容易取得資本。後進工業化所需的鋼鐵、機械、電力等產業具有長回收期與高外部效益，容易在這種排序下出現投資不足，國家計畫由此取得介入理由。

計畫經濟的基本回答是：既然市場不一定會把資源放到國家認為最重要的位置，就由政府先決定優先順序。重工業、能源、交通與國防工業被視為整個工業體系的基礎，因此獲得較高投資比重。

國營企業與五年計畫之間形成高度互補。國家掌握大量企業之後，投資目標才可能直接落到工廠與產量；企業國有化也同時為中央計畫提供執行工具。兩套制度因而共同構成集中資源配置的組織基礎。

綜合平衡與邊建邊改

第一個五年計畫從西元 1951 年開始試編，核心難題是讓所有部門的數字彼此相容。鋼鐵增產需要煤、電與鐵路，機械廠需要鋼材，鐵路又需要機車與鋼軌；每一個目標都會消耗另一個部門的產出。

這就是「綜合平衡」的核心。計畫機關必須同時計算財政收支、物資供需、投資能力與消費需求，避免某個部門的目標高到其他部門根本無法供應。計畫需要把各部門彼此衝突的需求重新壓進有限資源裡，形成可執行的總體平衡。

陳雲在西元 1954 年主持五年計畫綱要編製時，特別強調比例與平衡。這種治理方式的本質，是把整個國民經濟視為一張互相連動的投入產出表：任何一個部門擴張，都必須回答原料、運輸、財政與市場從哪裡來。

綜合平衡最大的限制來自資訊品質。中央要進行全國資源配置，就必須取得大量而且即時的地方與企業資料；數據失真、部門高報需求或低報能力，都可能讓帳面平衡在現實中失效。

第一個五年計畫的正式期間是西元 1953 年至西元 1957 年，但它直到西元 1955 年才由全國人民代表大會正式通過。這個時間差非常重要，因為早期中國是在建設、談援助與補充資料的同時反覆修訂計畫，正式文本與實際建設同步形成。

西元 1951 年的初次試編只是粗略綱要，西元 1952 年又為對蘇協商重新編製。蘇聯援建項目逐步確定後，原有投資結構還要再次調整；西元 1954 年陳雲主持工作小組繼續修改，到西元 1955 年才完成正式政治程序。

這種「邊建、邊改、邊學」反而揭露計畫制度的真實形成過程。政府並沒有一開始就掌握全國產業能力、工程成本與技術條件，而是在每一次編製中累積統計、會計與產業知識。

李富春在後續國家計委與正式報告中的作用同樣重要。陳雲更接近制度成形初期的綜合經濟設計者，李富春則是把五年計畫逐步固定成國家常設規劃與執行體系的重要人物。兩人的角色互補：陳雲偏向早期綜合設計，李富春則推動制度常設化

蘇聯援助

第一個五年計畫和蘇聯援助密切相連。中國同時向蘇聯取得機器設備，以及大型工業項目的設計、施工、技術培訓與計畫方法。援建項目因此同時是資本、技術與組織制度的輸入。

對中國大陸而言，這種援助特別適合重工業優先的發展策略。鋼鐵、機械、能源與國防工業需要巨額資本與完整技術包，單靠當時國內企業自行摸索成本極高。蘇聯可以一次提供設備、設計與專家，縮短學習時間。

但外援也會反過來塑造國內產業結構。當援助集中在大型重工業項目，國內配套投資自然跟著向能源、交通、原料與城市建設傾斜。外部技術選擇因此會透過計畫體系轉成長期產業路徑。

一五計畫的成果來自中央計畫、國內資源集中、蘇聯技術援助、戰後恢復與既有工業基礎共同作用。制度效果來自國內資源集中、蘇聯技術援助、戰後恢復與既有工業基礎共同作用。計畫提供協調框架，但框架內可使用的技術與資本同樣決定結果。

指令型計畫

市場價格會透過上升與下降傳遞稀缺訊號，促使生產者與消費者調整供給與需求。指令型計畫以行政價格和配額配置關鍵資源，可以避免資源單純流向出價最高者，同時也會削弱價格作為分散資訊訊號的功能。

中央可以決定鋼材優先配置給機械廠，壓低消費品企業即使願意支付高價也能取得資源的空間。這使政府能在短期把大量資源集中到戰略產業，也能控制消費以提高投資率。後進國家因此可能在很短時間建立原本需要更長時間累積的重工業能力。

中央很難知道每個企業實際需要多少鋼、煤與設備。企業如果知道「多報需求比較安全」，就會傾向申請更多配額；地方也可能誇大項目重要性以爭取投資。行政分配因此會自己製造資訊膨脹。

當價格無法自由反映短缺，稀缺會以排隊、配額、延遲與品質下降等形式表現。計畫可以壓低市場價格波動，稀缺本身則轉化為行政分配問題。

台灣的指導式計畫

台灣在西元 1953 年開始第一期四年經濟建設計畫，政府同樣深度介入外匯、信貸、進口與國營事業投資。政府控制外匯、運用美援、限制部分進口、調整關稅與信貸，並透過國營事業投資基礎設施。這同樣是一套高度積極的國家發展政策。

台灣的制度邊界則不同。西元 1950 年代台灣所稱的「計畫自由經濟」，本質上屬於指導式計畫：政府決定總體方向與稀缺資源配置，但大量企業仍由私人持有，產品銷售與投資決策也沒有全面納入行政配額。

尹仲容是這條路線的重要代表。他參與經濟安定委員會與工業政策，利用美援與外匯資源支持進口替代，也主張扶植民營企業。後來在匯率、進口管制與出口政策上的調整，又顯示計畫可以隨經濟條件調整其管制強度。

因此，兩岸西元 1950 年代的比較焦點，是計畫介入資源配置的深度。兩邊都有中期發展計畫，也都用國家力量集中稀缺資源；大陸把計畫放到微觀資源配置中心，台灣則較多把計畫放在外匯、信貸、基礎建設與產業方向上。

計畫與市場

中國大陸在改革開放後逐步擴大企業自主權、價格機制與市場交易，五年計畫則從直接分配大量物資與產量，逐步轉向宏觀目標、產業政策與重大建設規劃。規劃制度因此在市場化過程中持續存在，但功能與政策工具已明顯改變。

這個轉型把「國家規劃」與「全面計畫經濟」清楚區分為兩種不同制度。政府可以提出五年發展方向、安排基礎設施與科技投資，卻不必決定每一家企業生產多少產品。計畫可以從命令變成訊號，從配額變成協調。

台灣也經歷類似但起點不同的變化。西元 1950 年代政府對外匯、進口與信貸介入很深，西元 1960 年前後十九點財經改革措施又逐步朝單一匯率、改善投資環境、鼓勵出口與強化市場機能調整。後來的經建計畫仍然存在，但直接管制逐步減少。

因此，兩岸長期留下的共同制度遺產，是政府都保留了「中長期規劃」能力，並在不同市場制度中運用。差別在於哪些資源由政府直接分配、哪些交由價格與企業決策，以及政府能否在市場條件改變時重新畫出邊界。

長期規劃能力

傳統財政主要圍繞年度收支運作，長期能源、教育、交通、工業與城市發展缺乏統一的時間框架。五年計畫與經建計畫把這些部門放進跨年度資源配置，改變了政府規劃經濟的時間視野。

大型水庫、電廠、鋼鐵廠、鐵路與技術教育都需要多年才能產生效果。若每一年只根據當期預算決策，很多長期投資永遠會輸給立即支出。規劃制度的價值之一，就是讓政府能承諾跨年度資源。

它也創造跨部門協調。交通部門的投資會影響工業區，電力會影響產業布局，教育會影響技術勞動供給。中長期計畫把原本分散在不同部會的決策拉進同一個討論框架，降低政策彼此衝突的機率。

但規劃能力越強，選錯方向的成本也越大。如果政府判斷某個產業是未來核心，可能集中大量資源多年投入；若技術、市場或國際環境改變，錯誤可能從單一企業損失擴大成整個經濟的沉沒成本。規劃制度因此同時需要執行力與修正錯誤的能力。

Friedrich Hayek 的知識問題可以用來分析指令型計畫的資訊限制。企業、消費者與地方掌握大量中央無法即時取得的資訊，價格把這些分散判斷濃縮成訊號；中央若用行政數量取代價格，就必須自己處理原本分散在無數決策者手中的知識。

Oskar Lange 所代表的市場社會主義討論，把計畫與價格視為可以重新組合的制度安排。即使國家掌握重要資本，也可以讓價格、成本與盈虧繼續作為調整訊號，關鍵在於行政計畫究竟取代市場到什麼程度。

Alexander Gerschenkron 會從後進工業化理解兩岸為什麼都沒有完全放棄國家規劃。當資本、技術與大型企業不足時，政府透過中長期計畫、國營企業、外援與信貸集中資源，可以加速建立先進國已經擁有的產業能力。

Hayek、Lange 與 Gerschenkron 分別把計畫經濟的三個張力拉開：資訊能否集中、價格能否保留訊號功能，以及後進國家為何仍需要跨部門的資源協調。兩岸差異不在有沒有計畫，而在計畫深入企業決策與價格形成到什麼程度。